ISSN 1390-0862

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Para pensar la gobernanza desde el Azuay
To think governance from Azuay (Ecuador)

María Cristina Cárdenas Reyes
Universidad de Cuenca. Cuenca, Ecuador

E-mail: acardena@ucuenca.edu.ec

Resumen
La reflexión desarrollada en este artículo se realiza desde Cuenca,

antigua capital regional de la sierra ecuatoriana, caracterizada histórica-
mente por su aislamiento geográfico y la emigración al exterior. El artículo
emplea un nivel intermedio de teoría para interrogar a la noción de go-
bernanza sobre sus posibilidades de aplicación en un contexto de ciuda-
danía de baja intensidad. Sus conclusiones indican que actuar localmente
y consumir globalmente sería el sucedáneo de una ciudadanía informada
y crítica, al interior de cierta pragmática social que parece prolongar una
modernidad barroca ligada culturalmente a la ética del conformismo.
Palabras clave: Cuenca, modernidad, ciudadanía, gobernanza, conformis-
mo.

Abstract
The reflection of this article was developed in the city of Cuenca, an

Ancient Regional Capital of the Ecuadorian Highlands historically cha-
racterized by its geographical isolation and emigration abroad. The paper
employs an intermediate level of theory to interrogate the notion of gover-
nance on its applicability in a context of low-intensity democracy. Their
conclusions indicate that acting locally and consuming globally would be
a substitute for an informed and critical citizenship, inside a social pragma-
tics which seems to prolong a modern baroque culturally tied to an ethics
of conformism.
Key words: Cuenca, modernity, citizenship, governance, conformism.

Revista Pucara, N° 22 (169-186), 2010

(Recibido: 07-11-2009) (Aceptado: 28-11-2009)

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Introducción
El analista histórico no contempla la sociedad desde una torre de mar-

fil, contrariamente a cierta creencia ampliamente difundida. Antes bien,
se relaciona intensamente con el mundo, lo piensa desde su pasado y pre-
sente, y propone conceptos para debatir y refinar opciones de vida en la
sociedad de hoy.

Un estudio de la historia ecuatoriana pone de manifiesto cuestiones
gravitantes que no favorecen la consolidación de un sistema democrático
en el sentido contemporáneo. Subsisten tanto las dificultades en constituir
un Estado de derecho, como el desapego de los procesos institucionales,
una permanente crisis de representación, la confusión entre régimen políti-
co y sistema social, las continuas transiciones inacabadas, la búsqueda de
un cambio social rápido mediante la fe en un liderazgo carismático o en
un caudillo (Blanksten, 1951) antes que en la acción de una sociedad civil
robusta1. En este sentido, parecería no haber concluido el ciclo histórico la-
tinoamericano de lucha por convertir la monarquía absoluta en república2.

La rica diversidad étnica y cultural del Ecuador, mezclada con la he-
rencia hispana y occidental, ha generado una amalgama heterogénea ligada
a una concepción vertical del poder y la subordinación, no siempre compa-
tible con las democracias modernas caracterizadas por el control horizontal
de la autoridad desde la ciudadanía y la sociedad civil. Históricamente,
Cuenca, Quito y Guayaquil, ciudades núcleos de poder regional, fueron
los espacios de élites que organizaron el funcionamiento de la política na-
cional, y las esporádicas protestas locales no llegaron a crear movimientos
sociales o actores políticos con una acción que promoviera identidades
políticas efectivas. Así, la implantación de conceptos de democracia, li-
bertades y ciudadanía se ha dado en continua tensión con las prácticas
socio-históricas tradicionales del país (Hurtado, 2007), con una moder-
nidad barroca hondamente arraigada (Echeverría, 1968) y con una difícil
relación con la sociedad global (Badie, 1992), la cual incluye condicionan-
1 Según el informe The Economist Intelligence Unit’s Index of Democracy 2008,
el Ecuador figura actualmente entre los países con mayor riesgo de inestabilidad
política en un período generalizado de “recesión” democrática.
2 Considerando la intensa religiosidad andina, los conceptos foucaultianos de gu-
bernamentalidad y poder pastoral ayudarían a comprender el tipo de relación de
las mayorías con el poder en el Ecuador y el mundo andino. Ver Michel Foucault
(1981).

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tes geográficos. El resultado es hoy una democracia de baja intensidad3
en que el ciudadano aparece definido en la práctica por la obligación de
votar, confundiendo el principio elemental del derecho con la perentorie-
dad de la obligación. La abundancia de derechos sociales proclamada por
constituciones recientemente aprobadas en Latinoamérica no implica ne-
cesariamente su ejercicio en la cotidianeidad. Subyace aquí el proyecto que
apunta a sustituir la democracia representativa por una democracia partici-
pativa y protagónica, término equivalente a una democracia plebiscitaria
en que asuntos sociales fundamentales se resuelven por medio de consultas
populares con voto obligatorio.4

Para promover una ciudadanía dinámica que actúe como elemento
socializador fuerte (Menéndez-Carrión, 2002:201), la investigación que
fundamenta este artículo tuvo como objetivos: (i) aportar elementos de
reflexión a una modalidad democrática que integre componentes de go-
bernabilidad y gobernanza en la sociedad ecuatoriana; y (ii) contribuir a
crear en la educación superior espacios de discusión adecuadamente tema-
tizados.5

Dado que los principales organismos de gobierno seccional se en-
cuentran en Cuenca y que la población del Azuay reside mayoritariamente
en la capital provincial y regional, la observación del investigador se centra
necesariamente en la ciudad de Cuenca, centro de un proceso de trans-
formación con creciente apertura hacia la sociedad global a través de la
emigración, realización de estudios superiores fuera del país, y recepción
de turismo extranjero en ritmo progresivo. Esta transformación conoce a
su vez una movilidad de adultos y jóvenes desde el campo a la ciudad, en
función del consumo facilitado por la recepción de remesas provenientes
de la emigración y del interés por acceder a la educación superior en las
universidades de Cuenca.
3 Concepto de Guillermo O’Donnell (1994, 1996) que hace referencia a los re-
gímenes políticos latinoamericanos dotados de institucionalidad débil y un poder
ejecutivo altamente centralizado.
4 En la perspectiva del analista Joshua Partlow (The Washington Post, 2009), un
rasgo de la política latinoamericana y andina de hoy sería la sustitución de la re-
volución armada de mediados del siglo XX (Cuba, Nicaragua) por la implantación
de constituciones pródigas en derechos sociales (Venezuela, Bolivia, Ecuador).
5 El concepto de gobernanza se relaciona más bien con el ámbito de lo urbano
antes que con el espacio regional en su conjunto, observa Richard Stren (2000).

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Sobre gobernabilidad y gobernanza
Los conocidos problemas de gobernabilidad en la región latinoame-

ricana se han expresado a través de revoluciones, insurrecciones civiles y
golpes de Estado de carácter militar. En las décadas finales del siglo XX, la
ciencia política latinoamericana y ecuatoriana prestó atención preferente a
los temas de gobernabilidad del Estado a fin de asegurar transiciones exi-
tosas hacia la democracia. Los sobresaltos de la democracia, cultura políti-
ca y ciudadanía fueron abundantemente expuestos, analizados y debatidos
en el Ecuador por la ciencia política de los años 80 y 90. Los politólogos
resaltaban la debilidad de las instituciones democráticas, la tradición de
populismo y autoritarismo que desalienta el fortalecimiento de una cultura
política ciudadana, la fragilidad de las bases económicas y sociales de la
democracia que impiden la plena vigencia de derechos ciudadanos.6

A fines de los años 90, el concepto de gobernanza surge en el he-
misferio norte con proyectos y publicaciones provenientes de las agencias
internacionales de desarrollo: Banco Mundial, Banco Interamericano de
Desarrollo, Fondo Monetario Internacional, Naciones Unidas. Una vez
iniciado el siglo XXI, las ciencias sociales latinoamericanas comienzan a
debatir la forma en que los gobiernos establecen sus agendas, diseñan sus
políticas, toman sus decisiones y evalúan sus posibles impactos, es decir,
se vuelcan hacia temas de gobernanza a fin de facilitar el desarrollo huma-
no y la reducción de la pobreza. Al presente, las investigaciones latinoa-
mericanas se muestran empeñadas en refinar las definiciones conceptuales
de gobernanza y gobernabilidad, y se dedican a examinar las aplicaciones
de estos conceptos a una variedad de temas tales como identidad territorial,
gestión de los recursos naturales, problemática urbana, gobierno local, de-
sarrollo local, y planificación territorial, entre muchos otros.

En el Ecuador, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSO) mantiene una línea permanente de investigación sobre la go-
bernanza en sus diferentes facetas, en la que destacan los significativos
trabajos de Guillaume Fontaine (2006, 2007, 2008) sobre gobernanza
ambiental. Además de este tema, tienen especial relevancia los estudios
6 Ver Amparo Menéndez-Carrión (1986,1991, 2002); José Sánchez Parga (1997,
1999, 2007, 2008); Simón Pachano (1998, 2000, 2003); Carlos de la Torre (1997,
2002); Felipe Burbano (2003, artículos varios); Luis Verdesoto (2004, 2005); Os-
valdo Hurtado (2005, 2007), entre otros autores.

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sobre conservación y territorio indígena; gobernanza democrática y
con flictos ambientales; gobernanza reflexiva e intereses públicos; in-
tegración regional y gobernanza global; democratización de políticas de
tecnologías de la información y las comunicaciones –TIC– que el Ecuador
impulsa al momento; incorporación de los gobiernos locales a redes de
comunicación (radioemisoras, Internet, medios audiovisuales).7 En 2009,
el lector encuentra en la biblioteca digital de SENPLADES, organismo es-
tatal de planificación, estudios sobre el concepto de gobernanza y el debate
respectivo, sus proyecciones y repercusiones.

No obstante, la investigación social de Cuenca ha mostrado escaso
interés en discutir la noción de gobernanza. La compilación Retos del De-
sarrollo Local (Carpio Benalcázar, 2006) que reúne ponencias presentadas
a un Encuentro internacional sobre esta temática realizado en la ciudad en
2006, no incluye menciones a la gobernanza.

Discusión conceptual
El concepto de gobernanza responde a la búsqueda de un cambio de

paradigma en las relaciones de poder, desplazando un centro autoritario
hacia una red de elementos democráticos en la que se reúnen transparencia,
rendición de cuentas, participación decisoria de un colectivo bien informa-
do.8 Temprano en los años noventa, el Banco Mundial (World Bank, 1992)
empleó el concepto para analizar tres aspectos fundamentales de las ins-
tituciones públicas: 1) proceso de democratización de las reglas mediante
los cuales los gobiernos son elegidos; 2) capacidad de las instituciones
gubernamentales para resolver los problemas públicos; y 3) participación
ciudadana en la solución de los problemas públicos.

Si bien la gobernanza es un concepto posterior a la gobernabilidad de
los años 80, actualmente constituye uno de sus componentes inseparables.
Las corrientes de desarrollo humano apuntan a destacar el rol de las insti-
tuciones políticas, el concepto de Estado de derecho como aspiración, los
principios de transparencia, participación y responsabilidad como sustento
de un estilo de gobierno diferente al modelo del control jerárquico, y ca-
7 Un estado de situación en esta área aparece en Jurado Vargas (2006).
8 El término “gobernanza” (governance), propuesto por la Unión Europea y la Real
Academia Española de la Lengua, es también empleado en las traducciones de los
artículos de Renate Maynz (1998, 2001), importante pensadora de la governance.

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racterizado por un mayor grado de interacción entre el Estado y los actores
de la sociedad civil al interior de redes de decisión mixtas entre lo público
y lo privado (Maynz, 1998). Si se tiene en cuenta que una sociedad civil
organizada se configura como el espacio de la vida societal voluntariamen-
te autogenerado, independiente del estado y limitado por un orden legal9,
se trata entonces de reconstruir el proceso de toma de decisiones, el cual
aparece ahora como producto de un conjunto de actores gubernamentales y
sociales. Este enfoque aporta una nueva forma de comprender la goberna-
bilidad, ya que pone énfasis en la legitimidad de las instituciones, evaluada
a partir de la eficiencia de sus decisiones en beneficio de las mayorías y no
centralmente apoyada en el número de votantes-adherentes (Maynz, 2000).

A su vez, el concepto considerado en este artículo incluye elementos
de la gobernanza en red, que contempla la integración de localidades, re-
giones y mancomunidades complementarias con fines de refuerzo mutuo
(Brugué, Gomá y Subirats, 2002), una conexión de la mayor importancia si
se piensa en el aislamiento que ha prevalecido como derivación del regio-
nalismo en el país y de la permanente gestión estatal centralizada.

En América Latina, los investigadores políticos sostienen que la go-
bernabilidad se encuentra amenazada, entre otros factores, por la crisis fis-
cal de los estados, la falta de institucionalización de las organizaciones y
procesos políticos, el colapso de los aparatos administrativos y la falta de
legitimación de las estructuras políticas (Hurtado, 2005). Si se admite
que la relación entre gobernabilidad y gobernanza es de complementarie-
dad, la gobernabilidad aparece entonces como la capacidad de un sistema
político de perdurar en el tiempo y de generar institucionalidad, y se
relaciona directamente con una respuesta acertada a los problemas públi-
cos por parte del gobierno, que a su vez debe estimular las gobernanzas
locales.

No obstante, dado que prepara una mutación del poder del Estado
situando la interdependencia del Estado y la sociedad civil en el centro del
debate, el estudio de una posible construcción de gobernanza es con fre-
cuencia objetado por élites locales aferradas al tradicional manejo vertical
de las decisiones de poder, en la medida en que buscan imponer una verdad
9 Las definiciones de sociedad civil varían considerablemente según diferentes
modelos conceptuales, atendiendo a su origen histórico y al país donde se generan.
Al respecto v. Larry Diamond (1997).

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personal o que conciben al autoritarismo como única herramienta eficaz
para la gobernabilidad e integración social del país. Se ha observado que
la noción de gobernanza es criticada en algunos ámbitos latinoamericanos
por sostenedores del antiguo populismo nacionalista, considerado como
tendencia de izquierda socialmente válida ante el denominado neolibera-
lismo (Castro Escudero y Oliver Costilla, 2005:164).

Al interrogar a la noción de gobernanza en el sentido expuesto, surgen
preguntas que continúan nutriendo la reflexión. ¿En qué realidades y pro-
cesos políticos, sociales y culturales preexistentes en Cuenca y el Azuay
puede apoyarse la consolidación de la democracia como modificación de
las relaciones jerárquicas y tradicionales de poder? ¿Qué actitud mantie-
nen los habitantes de Cuenca en relación a la innovación social y política
que permita desestructurar el poder vertical y clientelar? En la sociedad
de la información, una cuestión crucial para los ciudadanos es adquirir el
conocimiento para identificar su realidad y modificarla a largo plazo. ¿Qué
calidad de información y comunicación están adquiriendo las generaciones
jóvenes y mayores en vistas a la formación de redes de actores ciudadanos
en el territorio local y nacional, que lleguen a moldear una nueva identidad
política?

Desde la mirada del analista histórico, las preguntas planteadas con-
ducen a explorar un estado de situación de la cultura política azuaya, o
más bien ecuatoriana y andina, sus singularidades al relacionarse con la
democracia occidental, su apertura relativa a las transformaciones de las
relaciones sociales, políticas y económicas de la sociedad contemporánea,
la observación de pensadores políticos ecuatorianos y andinos.

La gobernanza local como propuesta de innovación
Un gran número de iniciativas ha permitido desde hace varios años

una verdadera mutación en los conceptos de gestión urbana, la cual no po-
dría ser considerada hoy como únicamente dependiente de las autoridades
municipales. América Latina ha sido pionera en este campo, con los pre-
supuestos participativos, acciones colectivas de auto-construcción, proce-
dimientos concertados de acondicionamiento del espacio urbano, e incluso
de investigación urbana, entre otros. Construir una sinergia de habitantes,
representantes elegidos, y técnicos, permite a la sociedad civil « pensar la
ciudad » y no reservar el monopolio de la reflexión y la programación a los

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poderes públicos. Esta innovación se ha convertido en un desafío mayor
para un mundo todavía urbanizado a medias (Santos Zavala, 2008).

La participación ciudadana, bien informada, es fundamental para una
gobernanza en red (o redes de gobernanza), la cual modifica el tipo de
gobierno en políticas públicas de acción, de información, de desarrollo, de
educación, para mencionar solo algunas. Las redes tienen como objetivo de
establecer un marco común para los municipios, mancomunidades u otras
agrupaciones comprometidas a implantar agendas locales que faciliten el
camino hacia la sostenibilidad, incluidas las variables sociales y económi-
cas en su desarrollo. Una gobernanza en red carece de un centro jerárquico
que monopolice las decisiones, se caracteriza por la interdependencia entre
los actores de la misma, y posee un grado de institucionalización. La ges-
tión de una red consiste en un conjunto de actividades interconectadas que
pueden incorporar formas de movilización dentro y fuera de la comunidad
para construir apoyo y una relativa capacidad financiera, informativa, tec-
nológica, todo ello acompañado por una lectura permanente de las señales
de cambio.

Numerosos países latinoamericanos han participado en estos pro-
cesos de reforma, siendo posiblemente Brasil uno de los más destacados
gracias a la promulgación de una nueva constitución en 1988, la cual for-
taleció la autonomía municipal, validó la participación bien informada de
grupos comunitarios en la toma de decisiones a nivel municipal, y extendió
importantes competencias en materia de política social y económica a las
autoridades municipales, incluyendo el manejo informado de presupuestos
participativos. De gran interés es también el caso del Gobierno de Bogo-
tá en el área de la planificación participativa, cuyos resultados responden
directamente a las necesidades de sus habitantes. Similar ha sido el caso
del Consejos de Desarrollo Local en la región de Coquimbo (Chile), donde
el cambio institucional ha sido producto de la articulación de acciones de
actores en diferentes niveles de gobierno y de la sociedad. Igualmente po-
sitivo en México ha resultado uso de la estructura institucional del Estado
con apertura para generar una nueva forma de gobierno local.

Estas experiencias de gobernabilidad local pactada con la sociedad
comparten ciertas características en cuanto a su estructura y funcionamien-
to, las cuales posibilitan asignar una validez y calidad a sus políticas pú-
blicas en acción. Sus objetivos están diseñados en función de la sociedad

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local, teniendo en cuenta problemas públicos que otros niveles de gobierno
habían descuidado, y su estructura organizativa es auténticamente horizon-
tal y no centralizada.

Tal diseño, en que el gobierno ha sido un actor más y no el protago-
nista, ha permitido que estas prácticas sean sustentables, permanezcan en
el tiempo y logren una institucionalización capaz de procesar el conflicto
político En esta nueva gobernabilidad local, el Estado garantiza el libre
acceso a la información, aunque preservando la privacidad individual, todo
lo cual implica la definición y consolidación de nuevos espacios públicos
de comunicación, una tarea no exenta de dificultades y retos provenientes
de un entorno altamente dinámico y demandante. Por lo que se requiere se-
guir construyendo marcos interpretativos que den cuenta de la gobernanza
local, de sus logros, retrocesos y tareas pendientes.

Problemas para asumir una ciudadanía contemporánea
Un aspecto importante de la discusión es el análisis de la utilidad que

pueda tener el concepto de gobernanza ciudadana en la trayectoria de los
distintos países, regiones y ciudades, en particular cuando la democracia
no es el resultado de un proceso histórico propio de lucha y consolidación
(Benítez, 1994). Una gran cantidad de publicaciones subraya la importan-
cia de la gobernabilidad y de la gobernanza en la estimulación del desarro-
llo local y nacional en los países en desarrollo, con enlace a la problemática
de género, de generaciones, de etnicidad. Mas los valores, así como las
creencias y hábitos, tomados en su conjunto, definen a las culturas. Lo que
una colectividad admite como regido por una autoridad aceptada, la inde-
pendencia y la identidad de grupo, lo que se juzga bueno o malo, correcto
o incorrecto, configura una cultura política.

En la teoría de la democracia republicana, la última década del siglo
XX ha visto un renacimiento del interés en la cultura política como cate-
goría de análisis respecto a la dimensión valórica y subjetiva de la acción.
Por lo mismo, “explorar la cultura política de un pueblo o grupo, implica
no solo preguntarse por las ideas y valores ya existentes […]”, propone
Fernando Bustamante (1994). Es necesario igualmente estudiar “la forma
como la gente opera la síntesis, producción, interpretación y reinterpreta-
ción de estos contenidos” (ibid.) como respuesta multivalente a sus condi-
ciones de vida. Esta observación reviste plena validez para el análisis de la
historia política del Ecuador.

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En el Ecuador, la reflexión sobre la cultura política ha dirigido su
atención a temas como las relaciones entre religiosidad católica, estructura
de las leyes y secularización, percibiendo en este enlace y sus implicacio-
nes en el sistema educativo nacional algunos factores que inciden en una
modernidad tardía. Otros estudiosos de la cultura política (lingüistas, se-
miólogos, antropólogos) han examinado también la simbología del poder
(emblemas, himnos, escudos, banderas, colores, consignas, mitos funda-
cionales), los discursos, artificios retóricos o teatrales desde los cuales se
construye o se legitima la autoridad política, o los rituales y ceremonias
a través de los cuales se renuevan los vínculos políticos en una sociedad
(mítines, manifestaciones, celebraciones). Las festividades motivadas por
los bicentenarios de la emancipación americana de España proveen un ade-
cuado ejemplo de construcción de un ritual unificador.

Desde la óptica de una cultura política específica, un entendimien-
to adecuado del mundo andino requiere tener presente que su fisonomía
y prácticas no obedecen a modelos políticos occidentales. El historiador
Heraclio Bonilla ha subrayado en distintos foros el sesgo eurocéntrico de
la producción académica latinoamericana y andina, y la necesidad de mo-
dificar el marco conceptual de la misma para estudiar la región. Existen
elementos jerárquicos en la comunidad campesina, así como también ele-
mentos colectivistas, fenómenos que en la historia occidental normalmente
no están juntos. A su vez, la jerarquización andina y sus reglas no impiden
una sociedad múltiple, etnias y prácticas culturales diversas, un componen-
te también ajeno a la cultura occidental y al republicanismo liberal.

Las palabras de Mónica Chuji (2008:55), miembro de la Asamblea
Nacional Constituyente del Ecuador en 2008 y dirigente política de organi-
zaciones indígenas, permiten comprender mejor este horizonte de sentido:

Los pueblos y nacionalidades somos diferentes al sujeto ju-
rídico moderno. Nuestra forma de vivir, instituciones, relaciona-
miento con el entorno, la cultura, no son los mismos que aquellos
del sujeto moderno individual. Los pueblos y nacionalidades he-
mos generado de manera atávica formas complejas de relaciona-
miento comunitario que no comparten fundamentos de base con
el sujeto moderno individualizado. Son formas de comprender la
vida y la naturaleza de manera distinta.

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En Cuenca y en el Ecuador, el tejido social aparece conformado por
corporalidades sociales antes que por ciudadanías, si bien este rasgo podría
ser considerado también como un sustituto a la falta de condiciones de la
sociedad ecuatoriana para garantizar la inclusividad y el ejercicio ciuda-
dano crítico en su interior. Además, en las democracias representativas la
participación ciudadana se relaciona con la rendición de cuentas, elemento
clave de la gobernanza pero práctica difícil de consolidar en regímenes de
tradición autoritaria personalizada, ligados a una democracia delegativa
(O’Donnell, 1994).

En su crítica de la modernidad capitalista desde lo latinoamericano
y andino, el filósofo Bolívar Echeverría (1998, 2003, 2006) ha propuesto
el concepto de ethos barroco como una forma cultural de resistencia a
la barbarie del capitalismo impuesto históricamente por la colonización
española. La modernidad barroca reafirma la validez de la forma natural
de vida en medio de su destrucción, sostiene Echeverría, si bien ha estado
acompañada por formas de evasión hacia un imaginario inventado como
reacción a la modernidad importada. En la actualidad, sostiene, no se trata
de reconstituir una relación arcaica con la naturaleza, ni tampoco una orga-
nización social ancestral pre-capitalista como equivalente de una sociedad
más justa.

Perfila su perspectiva democrática amplia en entrevista concedida a
Diario El Comercio de Quito en abril de 2007:

Esas culturas ancestrales eran culturas igualmente autorita-
rias y enfrentadas a la naturaleza, como las occidentales. Se ba-
saban también en el sacrificio del individuo, tanto como la cul-
tura cristiana, construían sus mundos maravillosos sobre la base
de una represión muy radical. Reconstruir las formas de usos y
costumbres ancestrales no es sólo volver a formas de una ‘demo-
cracia’ comunitaria, sino también volver a formas de convivencia
autoritarias. Hay que aprender de la experiencia de estos dos tipos
de mestizaje y construir algo completamente diferente. Construir
una nueva asociación de hombres libres, una sociedad plenamente
moderna, es decir, que esté más allá de la época de la necesidad
del sacrificio.

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Al ser una modalidad de resistencia al capitalismo moderno, la mo-
dernidad barroca no genera formas de producción alternas. Por eso se dice,
observa Echeverría, que ciertos países latinoamericanos y andinos, tan
ligados afectiva y vitalmente al agro, no están hechos para el sacrificio
productivo de mayor proyección y alcance, a su vez componentes indis-
pensables para una vida moderna en sentido contemporáneo. Más aún, la
pervivencia del ethos barroco enlazado con el arraigo del antiguo caciquis-
mo, entraña efectos negativos para la vida ciudadana al promover una ética
socialmente conformista.10

Existen otros factores en juego. Paradojalmente, si bien el discurso
más divulgado en el Ecuador (y no solo en el Ecuador) impone reprobar
al lucro y la globalización, se trata de un discurso engañoso que enlaza lo
material con lo utópico, pues la meta individual es en realidad incorporarse
a ambos procesos. Lejos de socavar la sociedad capitalista y neoliberal,
el mercado del consumo resulta el nivelador democrático y social por ex-
celencia, y las políticas redistributivas tienen por objeto que los sectores
empobrecidos accedan a un mayor y mejor consumo. Este proceso es bien
manejado por el poder, no solamente en Cuenca y su área de influencia,
beneficiada por las remesas financieras de los familiares emigrantes. Im-
portantes sectores políticos en el área andina anhelan que la consecución
del desarrollo incluya el consumo masivo y la tecnificación de la vida coti-
diana, junto a la preservación de la cultura política tradicional y de pautas
habituales de comportamiento. Esta composición favorece la reproducción
de prácticas autoritarias en nombre de un legítimo legado cultural propio.

Si se añade a este enfoque pragmático la combinación en la sociedad
actual de adhesión a lo tecnológico sin preguntarse sobre sus fundamentos
–la ciencia como valor indiscutido - y de prácticas políticas autoritarias,
no se percibe un futuro auspicioso para el ánimo socialmente crítico. Se
corre el riesgo de promover como ideología el cultivo de la ciencia en tanto
valor máximo del conocimiento que desplaza a la razón reflexiva. Jürgen
Habermas (1968,1994) ha presentado las consecuencias posibles del po-
sitivismo científico en tanto recurso ideológico del capitalismo avanzado,
que desplazaría al conocimiento especulativo por ser instrumento propio
de una etapa histórica superada.
10 Desde la antropología, el rasgo del conformismo azuayo y sus implicaciones ha
sido estudiado por Lynn Hirschkind en su tesis doctoral (1970, inédito).

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Reflexiones finales
Desde una perspectiva de fortalecimiento de la ciudadanía deliberan-

te, y en medio de la creciente tendencia a la ampliación del espacio público
y la descentralización en Latinoamérica, han cambiado la cultura política y
las formas de organización y participación ciudadana. El problema apunta
ahora a la vía consumista de la igualdad. Lejos de socavar la sociedad
capitalista y neoliberal, el mercado del consumo resulta el nivelador demo-
crático y social por excelencia, y las políticas redistributivas tienen por ob-
jeto que los sectores empobrecidos accedan a un mayor y mejor consumo
(García Canclini, 1995). Este proceso generalizado es bien manejado por
el poder. Importantes sectores políticos en el área andina anhelan que la
consecución del desarrollo incluya el consumo masivo y la tecnificación de
la vida cotidiana, junto a la preservación de la cultura política tradicional y
de pautas acostumbradas de comportamiento que aseguran un conveniente
conformismo.

Un correlato del consumo es la seducción de las mayorías. A princi-
pios del siglo XX, el principal escenario de la política era la plaza pública.
Hoy, la plaza pública es la televisión, y allí se escenifica el debate. Si bien
este cambio ha creado una sensación de transparencia, en la práctica ha re-
forzado la transformación del ciudadano en consumidor al cual es necesa-
rio convencer y seducir. Más allá de los recursos tecnológicos, la estrategia
de la seducción no es reciente en el país. Históricamente, sus orígenes se
enlazan con el populismo “tradicional” y caudillista de José María Velasco
Ibarra (De la Torre, 1997) y se prolongan en el llamado “neopopulismo”
latinoamericano de rostro cambiante (Leaman, 2004).

Luego de formular estas observaciones, conviene retomar el sendero
interrogativo para cerrar/abrir la reflexión ofrecida en este artículo. ¿Es
posible la construcción de una regulación armónica entre estado y socie-
dad civil? ¿Pueden alcanzarse conjuntamente justicia social y democracia en
América Latina y el mundo andino? Estas preguntas adquieren renovado vi-
gor en un momento en que proliferan los proyectos de intervención social de
distinta fuente, y cuando los emigrantes han comenzado a retornar obligados
por los efectos de la crisis económica en sus países de recepción. La respues-
ta remite necesariamente a discutir la presencia de una ciudadanía realmen-
te existente, organizada, activa, protagónica, no clientelar, como condición
fundamental para alcanzar una auténtica gobernabilidad/gobernanza, donde
estado y sociedad civil integren una ecuación reguladora.

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Es cierto que los debates académicos parecen lejanos de la realidad.
En una gobernanza, todos son responsables de todos. Entonces, ¿quién
manda? ¿Cómo llevar adelante esta transformación en una sociedad no en-
teramente occidentalizada? ¿Es otra gran ilusión? El peligro de un enfoque
guiado por el ideal de buena gobernanza propuesto en los años 90 por el
Banco Mundial radicaría entonces en focalizarse en la existencia de fun-
ciones institucionales, olvidando la realidad cultural, social y económica
del Ecuador y sus ciudades intermedias. Por supuesto, la gran diversidad
de historias y contextos no impide la existencia de cuestiones comunes
para ciudades y regiones de diferentes países latinoamericanos, tales como
la legitimidad y del arraigo del poder o de los poderes vigentes; el funcio-
namiento de las instituciones públicas y de la pérdida de confianza en el
estado; la posición de los actores no estatales en la producción del bien
común; el estatus real del nivel local en la gobernanza, y otras. Pero las
respuestas que intentan y pueden aportar a estas cuestiones los distintos
actores, de una cultura a otra, son a menudo radicalmente diferentes.

Una aplicación directa a la realidad ecuatoriana del concepto de buena
gobernanza resultaría tal vez inadecuada. Sin embargo, podrían contem-
plarse otras maneras de entender la gobernanza, susceptibles de adaptarse
a los diferentes grados y modalidades de integración territorial y social
con los que funcionan el Estado y la ciudadanía en el país. Allí jugarían un
papel importante fuertes redes de investigadores locales que podrían con-
tribuir con juicios bien informados y razonados acerca de cómo incorporar
ideas y conceptos externos utilizables en los procesos locales de reforma.
Para funcionar de manera efectiva, tales redes requerirían apoyo adecuado
durante un período prolongado, libertad para decidir acerca de su propia
integración y actividades, y acceso a investigadores y activistas de otras
ciudades y regiones que tengan inquietudes y propósitos similares. Así, en
su uso diferenciado, la gobernanza no aparece tanto como un concepto sino
más bien como un referente. No prescribe un estado de hechos deseables,
sino que se enfoca hacia a procesos, funciones y a sus diferentes grados en
contextos específicos que buscan construir una democracia efectivamente
participativa. En este sentido, habría un interés claro en seguir hablando de
gobernanza en Cuenca y el Ecuador.

Reviste especial interés la discusión sobre reformas de segunda ge-
neración al interior de este concepto, tendientes a asegurar la legitimidad

183

Para pensar la gobernanza desde el Azuay/María Cristina Cárdenas

de su aplicación en tanto enfoque de desarrollo y de cooperación para el
desarrollo. Los contenidos de la denominada “gobernanza sistémica” po-
drían reforzar la capacidad de tomar y aplicar decisiones en función de los
derechos ciudadanos y del bien común en todos los niveles del sistema
político.11 El debate sigue abierto.

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